מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל - נכון לעכשיו… חלק א

תקציר:

1. בישראל נהוג פיקוח פונקציונלי, שהינו תולדה של התנהלות היסטורית, ולאוו דווקא חשיבה עמוקה.

2. קיימים 4 מודלים עיקריים שונים - המודל המאוחד, המודל הדואלי, המודל הפונקצינלי והמודל המבוזר.

3. לכל מודל יש יתרונות וחסרונות שונים, ולכן לא ניתן להגיד איזה מודל הוא האולטימטיבי. במיוחד לאחר משבר 2008, התפתחה ההבנה שאף מודל פיקוחי לא נותן ״חיסון״ למשברים פיננסיים, ולכן נזנחה ההמלצה על מודל כזה או אחר.

4. ההמלצה הקיימת היום היא שכל מדינה תתאים עבורה את המודל הנכון לה, בהתאם למאפיינים הייחודיים שלה.

בישראל נהוג להגיד שיש 3 מפקחים (או רגולטורים או מאסדרים) פיננסיים - הפיקוח על הבנקים, רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון. יש כאלה שאומרים שיש מפקח נוסף - רשות התחרות (או בשמה הקודם, ההגבלים העיסקיים), אולם מדובר במפקח שאחראי על תחום רוחבי, שבחלקו ריאלי ובחלקו פיננסי, ולכן לצורך העניין, הוא אינו מפקח פיננסי.

כמו כל דבר בישראל, גם מבנה הפיקוח הפיננסי הוא תולדה של טלאים שהתקבצו במהלך השנים, ולא תוצאה של מחשבה עמוקה. אולם, עדיין, ניתן למצוא היגיון במבנה הנהוג בישראל. אבל תחילה קצת הסברים על מבנים נהוגים בעולם, על היתרונות והחסרונות של כל אחד מהם.

1. המודל המאוחד - זה מודל שמאחד את כל הפיקוח הפיננסי במקום אחד. דהיינו, רשות פיננסית אחת, שמפקחת על כל השחקנים הפיננסיים במדינה (בנקים, חברות ביטוח, בורסה, קרנות פנסיה, נותני אשראי וכו׳). שני היתרונות המרכזיים של המודל הזה הם צמצום כפילויות תפקידים ותהליכים ותיאום משופר בין כל המפקחים. נכון שכל שחקן פיננסי בעל מאפיינים שונים, אולם כולם צריכים מידה כזאת או אחרת של ניהול סיכונים, של ממשל תאגידי, של הוגנות כלפי צרכנים ועוד. רשות פיקוחית אחת שנותנת הוראות אחידות לכל השחקנים אינה מבזבזת משאבים מיותרים וגם דואגת שההוראות יהיו אחידות על כל המפוקחים ולא יהיה ארביטראז׳ רגולטורי. מאידך, המודל נותן כוח מאד גדול במקום אחד, אשר עלול להיות שבוי בקונספציה יחידה שעלולה לקרוס בשעת משבר. מודל זה היה המומלץ ביותר בכל העולם, אולם במשבר 2008 עם קריסת הפיקוח באנגליה (שהיה בעל מודל מאוחד), נזנח המודל וההמלצות.

2. המודל הדואלי - זה מודל שמייצר שני מפקחים נפרדים. אחד מפקח על היציבות של כל השחקנים הפיננסיים והשני מפקח על הצרכנות/התחרות. אין ספק שמודל זה דואג ששני תחומים אלה (יציבות ותחרות) יהיו בעלי משקל אחיד בשוק, כאשר כל מפקח דואג לחלק שלו ודוחף רפורמות ושינויים תהליכיים בתחומו. יחד עם זאת, המודל לא מתחשב בקונפליקט המובנה בין יציבות לצרכנות. תחשבו על חברת ביטוח שרוצה לייצר מוצר חדש. כאשר היא תבוא למפקח היציבותי, יבקשו ממנה לצמצם את הכיסוי הביטוחי ולהעלות את הפרמיות. אולם המפקח הצרכני יבקש ממנה את ההיפך - להרחיב את הכיסוי ולהוריד את הפרמיות לטובת הצרכנים. המודל דורש תיאום הדוק בין שני המפקחים, עם מנגנון למניעת חיכוכים, כדוגמת המתואר מעלה. גם מודל זה היה פופולרי בעולם (כדוגמת אוסטרליה או הולנד), אולם גם נזנח לאחר משבר 2008, שלא ״מנע״ משבר כלכלי באותן מדינות.

3. המודל הפונקציונלי - המודל מפריד את הפיקוח לפי מגזרי פעילויות שונות. זה המודל הנהוג בישראל. המודל מייצר התמחות של כל מפקח פיננסי והתמקצעות בתחומים עליהם הוא מפקח וגם נותן מגוון של דעות בין המפקחים ושמירה על קונספציות פיקוח שונות. ברם, המודל מצריך תיאום גבוה יותר, אפילו מהמודל הדואלי, ומייצר בזבוז וכפילויות במשאבי הפיקוח (ההיפך מהיתרון במודל המאוחד). גם מודל זה לא הצליח לייצר חסינות במשבר 2008 ומדינות שדגלו במודל זה חוו משבר כלכלי (כדוגמת צרפת).

4. המודל המבוזר - המודל מייצר ריבוי מפקחים, לפי חלוקה פונקציונלית או מוסדית. כך לדוגמה, על כל שחקן פיננסי ניתן למצוא מספר מפקחים פיננסיים, שכל אחד מפקח עליו בתחום שונה. המודל הזה ״לוקח לקצה״ את היתרונות של המודל הפונקציונלי, אולם מאידך גם ״לוקח לקצה״ את החסרונות שלו. המודל היה קיים בארה״ב, וגם הוא לא נתן ״חיסון״ למשבר 2008.

אז מהו המודל הטוב ביותר? בעבר גופים בינלאומיים, כדוגמת קרן המטבע העולמית או ה- oecd, נהגו להמליץ כל פעם על מודל אחר כמודל האולטימטיבי, אולם לאחר משבר 2008 התפתחה התפיסה שאין מודל אחד שהוא ״הנכון ביותר״ עבור כל המדינות, ועל כל מדינה להתאים את המודל לצרכים שלה, למבנה השוק הפיננסי הקיים והמתפתח אצלה, לסוגי השחקנים (לדוגמה, בנק בארה״ב שונה במהותו מבנק בישראל - הרחבה תגיע בפוסטים עתידיים) ולמטרות שהיא קובעת לעצמה.

הסבר לגבי המודל הפיננסי בישראל - בפוסט הבא.